Abogado. Director Caballero Abogados
I. Las deudas objeto del Real Decreto-Ley 4/2012
El pasado viernes ha sido aprobado el RD-L 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales. El origen de esta norma es la situación generalizada de impago de las Administraciones Locales a sus proveedores, que son habitualmente, por tamaño, las empresas más débiles (PYMES y autónomos) del tejido económico de nuestra país. Junto a ello, la constatación del fracaso de las medidas adoptadas en el RD-L 5/2009 y en el RD-L 8/2011 justifica “reinventar” el esquema.
La primera cuestión a resolver es el ámbito material y subjetivo de la norma. Se pretende liquidar obligaciones pendientes de pago a los contratistas, que son las que reúnen los requisitos siguientes (artículo 2 RD-L 4/2012):
a) Ser vencidas, líquidas y exigibles.
b) Que la recepción, en el registro administrativo de la entidad local, de la correspondiente factura, factura rectificativa en su caso, o solicitud de pago equivalente haya tenido lugar antes del 1 de enero de 2012.
c) Que se trate de contratos de obras, servicios o suministros incluidos en el ámbito de aplicación del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
Quedan excluidas expresamente las obligaciones contraídas con el resto de Administraciones Territoriales o con la Seguridad Social. Éste es un mecanismo para pagar a los proveedores privados. Se acogerán a este mecanismo tanto las Entidades Locales del artículo 3 de la Ley de Bases del Régimen Local, como los organismos y entidades que pertenezcan íntegramente a las entidades locales, incluidas en el Inventario de Bienes del Sector Público Local regulado en el RD 1463/2007. Finalmente, el contratista al que se refiere este RD-L es tanto el adjudicatario del contrato como el cesionario del derecho de cobro.
II. El pago a los contratistas acreedores, la quita obligatoria y la operación de financiación
El RD-L 4/2012 plantea dos grandes fases de gestión del mecanismo de financiación. La primera es la destinada a conocer la situación real del municipio en cuanto al impago a proveedores de los Ayuntamientos y la viabilidad de un Plan de Ajuste. La segunda es la de efectivo pago mediante el mecanismo financiero que, más que crearse, se apunta o prediseña.
Vamos a dejar aparcado el tema de la comunicación de obligaciones pendientes de pago y del Plan de Ajuste (que es la parte más clara del RD-L), para centrarnos en la regulación y en las incógnitas que ofrece el concreto sistema de pago y las condiciones que prevé. Simplemente apuntaremos que la relación certificada de obligaciones pendientes de pago debe ser accesible a los contratistas y que, en caso de no encontrarse dentro de esa relación certificada, el contratista puede pedir un certificado que deberá ser emitido en el plazo de quince días naturales. Según el artículo 4.3 RD-L transcurrido el mencionado plazo sin que se hubiera rechazado la solicitud, se entenderá reconocido el derecho de cobro por silencio positivo en los términos previstos en la solicitud. Este criterio es más importante de lo que parece, pues subvierte todo el sistema de control de la ejecución del contrato y del control de pagos previsto en la Ley de Contratos del Sector Público, salvo que queramos entender que sólo es aplicable en relación con la voluntad de acudir al mecanismo de financiación.
Lo más relevante para los contratistas acreedores será la concreción que en el futuro se haga de los criterios plasmados en el artículo 8 del RD-L, pues son los que determinan la quita que deberán soportar. El mecanismo de financiación previsto se ajustará a los siguientes términos (artículo 8 RD-L 4/2012):
— Podrá desarrollarse en fases sucesivas que no excederán del año 2012.
— Podrán establecerse como criterios de prioridad de pago, los siguientes:
- Descuento ofertado sobre el importe de la obligación principal pendiente de pago.
- Que la obligación pendiente de pago se haya exigido ante los Tribunales de Justicia antes del 1 de enero de 2012.
- La antigüedad de la obligación pendiente de pago.
El artículo 8.3 RD-L 4/2012 prevé que en cada fase se podrá establecer un descuento mínimo a ofertar por el contratista con respecto a la obligación principal para que pueda abonarse al contratista. A nuestro modo de ver, este es el aspecto principal del RD-L, el anuncio de una quita generalizada voluntaria para poder acceder a la financiación que propone, que se une al hecho de que el pago supone la extinción de la deuda total (principal, intereses, costas procesales, gastos accesorios, etc.), conforme al artículo 9 RD-L.
Los contratistas que se encuentren en la relación certificada del artículo 3 RD-L, o que tengan el certificado del artículo 4, podrán voluntariamente hacerlo efectivo mediante presentación al cobro en las entidades de crédito.
El artículo 11 contiene una previsión muy importante. Si una entidad local no concierta la operación de endeudamiento, o en el caso de haberla concertado, incumple las obligaciones de pago, el Ministerio de Hacienda realizará las retenciones que procedan conforme al mecanismo general habilitado en la Disposición Adicional 4.ª TRLRHL. Por tanto, aunque quizás no se ha dicho con la claridad deseada, el pago a proveedores se va a realizar gracias a este RD-L, tanto si la entidad local desarrolla el plan de ajuste y concierta la operación de endeudamiento, como si no lo hace.
III. Conclusión
El proveedor que ansiosamente recibió esta noticia ha podido comprobar que el asunto no está tan cerrado y resuelto como podía pensarse. No obstante, los plazos que se esperan son sensiblemente cortos: el 15 de marzo se presentará la relación certificada de obligaciones impagadas de cada Ayuntamiento; el 30 de marzo se presentarán los planes de ajuste y el 31 de diciembre de 2012 deberá resolverse el pago con cargo al mecanismo de financiación. Ahora bien, lo que debe resolverse es lo más importante: cuantificación del montante a financiar, condiciones financieras de la operación, criterios de preferencia en los pagos a los acreedores, y, sobre todo, la quita mínima exigida para beneficiarse de este mecanismo.
El mecanismo se basa en las quitas que, como mínimo, serán de los intereses de demora y los gastos judiciales. No es esa una cantidad a desdeñar, dado que la aplicación de la Ley 3/2004 de lucha contra la morosidad en el ámbito de la contratación pública nos lleva a intereses de demora superiores al 8% en los últimos años, así como a la indemnización legal de intereses de cobro por valor máximo del 15% de la deuda.
Además (y supongo que dependerá de la respuesta social y empresarial que se genere) está por determinar la quita mínima que permitirá a un proveedor acogerse al pago previsto en este RD-L, según lo que acuerde en el futuro la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. Por eso me recuerda tanto esta situación a la del concurso de acreedores. Se realiza la misma insinuación de créditos y listado de acreedores. Se realiza el mismo informe que el de la administración concursal, que es el Plan de Ajuste. Y los acreedores entrarán en el convenio (en las quitas) si quieren cobrar.
Evidentemente, hay diferencias. Pero el concepto es la insolvencia generalizada de la administración local, el reconocimiento del default, la incapacidad para afrontar sus pagos, y la habilitación de un pago a cambio de la quita pertinente.
Ahora bien, ningún proveedor está obligado a entrar en este mecanismo de quitas. Y el hecho de no entrar tampoco retrasa su cobro o lo pone en peor lugar del que estaba antes: podrá tener una sentencia que le reconozca su derecho y que pueda llegar a suponer el embargo de las cuentas bancarias locales. Por tanto, será el contratista acreedor el que tendrá que valorar si le compensa un pago inmediato a cambio de renunciar a intereses, costas y parte del principal.
El Gobierno debería ser sensible a esta realidad. Los contratistas han soportado mucho como para que además se vean privados de una parte importante de su principal. Si el valor de quita es muy grande, no se percibirá este RD-L como un modo de alivio, sino como un robo.
Seguimos a la expectativa.
